美国知识产权战略在东盟实施的举措与案例研究

随着全球经贸及科学技术的发展，知识产权与创新在全球化纵深推进过程中愈发重要，知识产权不仅贯穿各类技术与创新的始终，并成为产业市场竞争乃至国家核心竞争的重要因素。在全球化浪潮及技术革命的推动下，世界多极化与区域化趋势不可逆转。美国在经济发展与科学技术方面长期走在世界前沿，为了进一步维护自身在全球产业链及国际贸易市场中的主导地位，巩固既得利益，美国政府以知识产权战略为契机，在全球范围内开展与知识产权相关能力建设，确保自身在知识产权领域的全球领导力。其以提高全球治理的高标准化、打造知识产权国际规则美国化，逐步构建起符合美国需要的国际市场，并通过提高知识产权国际保护，针对重点领域加大技术研发的投入、加强知识产权的保护力度，确保美国在前沿尖端领域的领导地位。

作为东南亚地区重要的区域性多边合作组织，东盟在美国全球战略中扮演着重要角色，也是美国对外战略的重要抓手。自东盟成立以来，美国逐步与其及成员国建立并发展起外交关系，且在不同政府时期，出于国际环境的变化及国家利益的考量调整与东盟的合作政策。

随着经济实力的增强，东盟不仅成为美国重要的投资场所，也是其重要的贸易伙伴。目前，美国对东盟进出口贸易总额占美国贸易总额的7%左右，尽管受新冠疫情影响，2020年美国对东盟的直接投资仍达347.49亿美元，同比增加0.5%。总体看，除了经贸往来，东盟国家对美国来说还有着多方面具体的重要战略意义。

而东盟国家知识产权保护最早可以追溯到殖民时代，有关知识产权保护还遵循着殖民时代立法。随着民族独立与民族经济的不断发展，市场经济下域内假冒盗版泛滥，受社会经济发展限制，多数东盟国家存在知识产权立法、执法以及相关机构设置的难题，同时，公众普遍缺乏知识产权保护意识，这些问题严重阻碍了当地国际贸易的发展。东南亚由于市场的依赖性与政治上的独特性以及地理位置的特殊性，在美国的全球贸易与国际竞争中的战略地位尤为重要，以美国为首的西方国家为扩大国际贸易市场、保护本国权利人的合法利益，督促东盟国家改变既往知识产权保护制度，建立适合知识产权相关贸易的监管模式，从而进一步贯彻实施自身的知识产权与创新战略，提高自身在知识产权领域全球化治理中的影响力。

抛开社会制度的因素，中国自改革开放以来社会经济始终保持稳步增长，美国等发达国家虽处于全球经济领先位置，但在次债危机及欧洲债务危机后，美国等主要发达国家国民生产总值占全球比重出现明显波动，以中国为代表的新兴经济体地位逐渐崛起。中国已成为全球第一大贸易国和第二大经济体，逐步构建起以现代产业体系为依托的新发展格局，并通过“一带一路”倡议等加强与周边国家经贸联系，持续扩大自身在亚洲地区的影响力。同时在创新方面，中美对比也发生了深刻变化。根据世界知识产权组织（WIPO）发布的《2021年全球创新指数报告》，相较于2020年，2021年中国排名上升2位，位居全球第12，且始终保持着增长趋势。

面对中国的崛起与快速赶超，拥有优先思维的美国自然将中国视为战略竞争对手。从奥巴马政府开始，在美国全球战略中，亚太地区明确成为其重点关注对象。拜登政府执政时期，中美竞争关系更是被摆在异常突出的位置。

随着新兴产业与技术的不断发展，知识产权贸易渗入技术、产业链等多方面，成为全球博弈的核心工具之一，技术保护主义渐趋常态化。除了利用自身在国际组织尤其是知识产权组织中的主导权压制中国外，美国还十分重视在亚太地区推动跨太平洋伙伴关系协定（TPP）以及全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）等世界贸易组织（WTO）之外的剔除中国的自由贸易协定，并通过开展贸易协定、技术援助等措施推动东盟国家知识产权规则的建立，设置知识产权贸易壁垒，维护自身知识产权贸易利益与国际话语权。

20世纪八九十年代，美国以“特别301条款”为立法依据，每年发布《特别301报告》，评估外国知识产权是否符合美国在乌拉圭回合提出的知识产权提案中规定的充分和有效的知识产权保护的所有标准，以确定是否将贸易伙伴列入本年度重点国家（Priority Foreign Countries，PFC）、优先观察国家（Priority Watch List，PWL）或观察国家（Watch List，WL）名单，并据此要求相关国家提高知识产权保护水平。

“特别301条款”成为美国对东盟知识产权保护不足开展谈判的重要贸易手段。主要表现在：

一是利用调查名单倒逼东盟成员国提高知识产权管理水平。自美国1989年启动“特别301调查”以来，印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、泰国、新加坡等东盟成员国多次出现在名单中，美国据此推动这些国家建立、修改完善知识产权立法制度，提高相关执法水平，加强各国知识产权保护能力与水平。一旦被发现知识产权保护出现问题或被美国认定存在损害美国利益的可能，该国将持续被纳入观察国家名单或优先观察国家名单。如泰国自1991年以来长期被列入名单，尽管泰国政府修改相关法律、完善执法手段，但直至2021年泰国仍然因打击网络销售假冒商品不力及药品等知识产权保护不力的问题被纳入美国“特别301调查”观察国家名单中。

二是推动东盟接受美国知识产权贸易规则。除了修订本国知识产权法律、完善知识产权执法外，签订双边贸易协定也成为东盟成员国避免被调查、缓解贸易压力的重要途径。如菲律宾长期出现在美国“特别301调查”优先观察国家名单中，直至2006年双方签订《贸易和投资框架协议》后，菲律宾才从名单中被剔除。

总之，美国以“特别301条款”为依据与多国进行谈判，迫使相关国家修改法律使之符合美国知识产权贸易的需要，以此贯彻美国知识产权战略要义，提升知识产权保护水平。在“特别301调查”的推动下，东盟成员国或是被动或是主动接受并应用美国知识产权保护规则，在维护本国贸易及提升知识产权治理水平的同时，切切实实维护了美国利益。

美国将《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS）作为在全球范围内推行其知识产权保护国际化的重要工具。随着知识产权贸易的发展，以美国为首的西方国家为了进一步确保国家安全与国家利益，不再满足于世界贸易组织和世界知识产权组织框架体系下的知识产权贸易规则。为促进美国—东盟贸易往来和战略布局，美国多管齐下推动东盟建立和完善知识产权制度，提高当地知识产权执法能力，主要形式如下。

知识产权管理取决于各个国家经济、文化与科技水平，为了确保美国与东盟贸易往来中的各项利益，以研讨培训为主的技术援助成为双方在知识产权合作中的重要方式。美国对东盟的技术援助包括利用全球计划在东盟的具体实施以及针对东盟开展的具体合作两种模式。“访问学者计划”属于前者最为典型的案例，这一计划从20世纪90年代开始延续至今，受众包括知识产权管理者以及立法、执法部门的政府官员等。美国针对东盟开展的具体合作，既有不同部门提供的各种类型的技术援助活动；也有跨部门联合推动的技术援助活动，如美国国务院资助并由司法部参与的知识产权执法协调员计划（IPLEC）；还有美国相关政府部门以专家身份参与的各种培训活动，如香港亚洲知识产权犯罪执法网络专家在东盟知识产权执法专家网络（ANIEE）会议上的主题分享等。美国通过丰富多样的技术援助活动，实现了美国知识产权立法执法理念在东盟上层建筑和基层实操层面不同程度的渗透。

侵权与假冒作为全球性问题，一直是知识产权保护国际合作的重点内容。知识产权执法本身就具有较强的专业性与时效性，美国在东盟开展国际知识产权联合执法模式的特点主要表现在：一是美国主导并推出各项执法计划。美国贸易代表办公室（USTR）“特别301调查”执行至今，不断强调改善当地知识产权保护和执法环境，美国贸易代表办公室（USTR）甚至会对相关国家进行周期外审查（OCR）。二是以平台信息共享强化执法理念。如2005年美国推出了共同打击盗版和假冒的“STOP倡议”并建立了Stopfakes网站，帮助中小企业了解各国知识产权保护环境，东盟也在计划之列。三是因地制宜地制定符合地域性特点的执法手段，提高执法效率。如国际计算机黑客和知识产权协调员（ICHIP）计划在关键地区部署专员执行知识产权及电脑罪案任务。四是联合区域组织确保联合执法的实效。如2017年美国海关和边境保护局在亚太经济合作组织召开的海关程序小组委员会（SCCP）会议上，提出并通过了联合创建知识产权指南执行概要，以识别、拦截和威慑知识产权侵权行为，帮助所有亚太经济合作组织海关当局打击假冒商品贸易。美国与东盟的联合执法合作，契合了双方不同的利益诉求，既使美国加强了对进入本国市场的商品的风险监测、分析乃至实际监管，也成为东盟提高自身竞争力的直接手段。

随着技术的发展以及国际贸易的扩大，有关知识产权的交易市场不断向纵深发展，其国际性与地域性的矛盾成为国际贸易必须解决的问题。相较于经济全球化与一体化的发展，知识产权管理也呈现出一体化的趋势，因此美国积极利用国际组织的影响力推动与东盟的知识产权合作。这类合作不仅有美国专利商标局与国际商标协会（INTA）和药品安全研究所（PSI）联合举办的缅甸海关打击假冒商品边境执法培训班等，还有美国国务院促使联合国贸易和发展会议（UNCTAD）与美国常驻联合国代表团和联合国成员国的合作，通过创建联合国技术银行，以帮助欠发达国家开展相关建设，甚至利用亚太地区合作组织，如全球知识产权学院（GIPA）组织并主办了多次联合亚太经济合作组织-东南亚国家联盟（ASEAN）-太平洋岛屿论坛（PIF）能力建设活动，并以参加亚太经济合作组织相关会议等形式传递美国知识产权执法理念和经验。

知识产权保护更多地涉及顶层设计与现实执法方面，美国与东盟的合作重点亦放在联合执法与技术援助上，但是纵观双方合作历程，不难发现民间团体合作在助推东盟知识产权发展方面也颇有典型性。如美国知识产权法协会（AIPLA）为新加坡商标等知识产权工作提供咨询，美国商务部与美国律师协会合作建立了一项国际知识产权咨询计划，为美国中小型企业（SMEs）提供关于国外知识产权保护与执法的免费律师咨询服务，其中包括印度尼西亚、越南等国家。此外，一些民间团体还会依托于政府具体合作计划开展相关合作，如加州大学伯克利分校法学院为进一步贯彻国际计算机黑客和知识产权协调员计划，与吉隆坡国际计算机黑客和知识产权协调员合作为泰国司法机构组织和实施了网络/数字证据计划，以加强参与者对网络犯罪、知识产权、数字证据和网络安全的了解等，借此实现合作共赢和双方利益最大化。

双边协定是美国提高全球知识产权标准的策略之一。双边/多边协定自然成为美国在东盟推行高标准知识产权保护、输出知识产权战略的重要手段之一。美国与东盟在知识产权领域双边/多边协定的合作模式具有以下特点：

一是树立标杆，形成示范效应。在与东盟的合作中，美国最早与经济基础较好的新加坡签订双边协议，大幅提高当地知识产权管理水平。之后美国以美新合作为标杆，向其他东盟成员国推广经验，形成了良好的示范效应。

二是确定高标准的知识产权保护是美国与东盟进行贸易往来的先决条件。美国利用这一约束条件与东盟先后签订《贸易和投资框架协议》，甚至签署专门的双边知识产权协定（BIPAS），如1996年签订的《美国柬埔寨贸易关系与知识产权协定》等，强化东盟成员国自身执法力度，修订法律，提升管理水平。

三是善于推动美国规则国际化。美国频繁利用“特别301条款”施压东盟，并积极利用区域合作关系推动东盟在知识产权方面达成一致。如2013年美国在跨太平洋伙伴关系协定的谈判中乃至在世界贸易组织中贯彻自身关于知识产权保护的理念。

四是积极利用自有资源帮助东盟提高国际知识产权话语权。如美国在世界知识产权组织外交会议上参与讨论和谈判，最终通过了《商标法新加坡条约》。除了上述合作外，随着经贸往来的发展和知识产权保护水平的提高，东盟逐渐参与到知识产权国际保护制度的建设中，陆续加入多边国际公约，进一步消除知识产权地域性对国际贸易的阻碍，如菲律宾、新加坡等多个成员国加入《伯尔尼公约》《世界知识产权组织版权条约》《海牙协定》等，美国和东盟成员国均成为这些国际知识产权公约的缔约方。美国除了享受知识产权保护突破地域性带来的正面效应外，还会因东盟加入国际公约进一步向知识产权立法国际化靠拢，从而更好地捍卫美国权利人的利益。

总体来看，自20世纪八九十年代美国以“特别301调查”打开与东盟合作局面以来，美国通过政府主导的“特别301调查”，联合执法活动，双边/多边自由贸易协定，联合国际组织合作和搭建的知识产权信息与援助平台以及政府为主、多主体参与的技术援助活动和民间团体之间合作等种类丰富的合作模式，加强与东盟共同体、成员国甚至协会和企业的合作交流，推动东盟知识产权管理完善，帮助确立区域知识产权管理框架与具体实施路径。美国通过与东盟共同体的合作，推动东盟于1996年组建了东盟知识产权合作工作组（AWGIPC），并成立了东盟专利审查合作组织（ASPEC）、商标工作组（TMTF）等机构，共同处理知识产权执法与保护事宜；并在《东盟知识产权行动计划》指引下成立了知识产权执法专家网络（ANIEE）以加强执法协调；逐步建立了东盟专利库、东盟成员国（ASEAN Member States，AMS）地理标志平台等7个区域数据库以促进知识产权保护与监管；同时成立东盟知识产权学院，为成员国提供各类信息咨询与培训服务。在美国的高度参与下，东盟知识产权监管体系和制度日趋健全，在全球贸易和产业链逐步增值赋能。东盟成员国层面，美国通过访问学者计划、知识产权执法协调员计划、亚洲知识产权犯罪执法网络计划（IPLEC）等一系列具体落地的技术援助、联合执法，并配合“特别301调查”和周期性审查等举措，合作与施压监管共济，敦促成员国积极完善自身知识产权监管机制建设，不断提升知识产权水平。菲律宾、新加坡等成员国先后加入了《伯尔尼公约》等国际公约组织；起草颁布了符合国情的《工业品外观设计法》《商标法》等法律；并结合经济发展新趋势推动知识产权与经济建设的结合，如菲律宾推出国家知识产权战略（NIPS），新加坡启动了专利合作条约-东盟专利审查合作组织（PCT-ASPEC）服务、工业4.0基础设施和制造业加速项目（ASPEC-AIM）等，同时积极利用美国资源提高国际知识产权话语权。此外，美国还通过非政府机构如企业、协会组织等私人部门与东盟成员国官方或民间团体的合作，加深民间机构之间合作交流。可见，美国通过与东盟及其成员国之间宏观机构设置和制度规则方面合作，与职能部门中观监管执法协作，以及微观主体交流3个层面，深化美国知识产权战略在东盟的渗透实施，推动东盟逐步适应美国乃至全球知识产权发展及贸易需要。

2005年，美国国会以立法的形式，推出国际知识产权执法协调员计划，以为联邦政府协调国际知识产权执法相关资源，加强其在国内、国际上的知识产权保护为职责。2006年开始，美国向国外派驻知识产权执法协调员，并有序搭建全球知识产权执法协调员网络，2015年美国进一步扩大全球知识产权执法协调员网络。目前共部署了包括泰国在内的5个知识产权执法协调员办事处，评估各国知识产权机构执行能力、推动相关机构执法能力建设等。在亚洲地区，美国在香港与曼谷派驻了知识产权执法协调员，负责处理亚洲的知识产权事宜。

（1）提供培训和技术援助。知识产权执法协调员的职责之一是为区域内相关国家执法人员提供培训和指导，提高政府机构知识产权保护能力与执法水平。如香港知识产权执法协调员与国际刑警组织合作，为印度尼西亚、菲律宾和泰国开展知识产权网络犯罪培训，香港知识产权执法协调员、美国司法部计算机犯罪和知识产权科（CCIPS）联合国土安全调查局（HSI）为越南政府人员提供知识产权刑事执法最佳实践等。

（2）开展执法行动与合作。知识产权执法协调员的另一个职责是协助相关国家知识产权执法机构，开展联合执法行动。如香港和曼谷的协调员参加了一系列越南知识产权执法活动，乃至跨地区的协调员执法活动。

（3）与当地执法机构加强联系。知识产权执法协调员工作的有效推进离不开当地政府的支持。香港与曼谷的协调员对亚洲地区知识产权问题的适时有效处理，是通过在该地区与知识产权执法官员建立联系，提供知识产权犯罪领域培训，逐步实现了地区知识产权监管目标。如曼谷的协调员为进一步加强亚洲地区对专门从事转运假冒商品或利用互联网销售盗版作品的有组织犯罪集团的打击，不断加强各地区执法官员之间的联系与沟通。

为有效解决国际贸易中假冒与盗版等知识产权侵权问题，美国基于其知识产权战略，主张利用知识产权执法协调员计划及其形成的协调员网络提高国际合作执法能力，维护美国权利人在全球化贸易中的合法权益。知识产权执法协调员成为美国知识产权战略在当地贯彻落实的重要枢纽，不仅有利于解决跨国知识产权犯罪问题，也有利于彰显美国知识产权战略在全球范围的有效实施。各地区知识产权执法协调员对地区执法机关执行知识产权的能力进行评估并及时反馈至美国当局，更有助于美国进一步调整对外合作方式。

该项计划在强调“合调共存”的同时，知识产权执法协调员还着重为当地执法部门提供针对性的指导和培训，以提高当地执法能力，协助打击知识产权犯罪行为并开展跨国调查。同时在美国司法部等执法部门支持下，知识产权执法协调员基于美国知识产权管理理念协助当地建立或优化知识产权执法机构，并进一步为美国权利人在全球自由贸易中提供其所监测到的知识产权保护与犯罪的区域趋势信息，维护国际贸易中本国公民或企业的利益。

知识产权执法协调员计划，从酝酿到逐步发展成为美国自身立体化、多层次的监管和执法体系，在捍卫美国国家利益的同时，也有效评估了相关国家知识产权当局执法能力，这种评估结果反过来又进一步反映在美国当局的全球知识产权环境评估（如《特别301报告》）上，使得美国政府能够及时调整对外策略，更好地服务于美国国家战略目标。

知识产权已成为多数国家处理经济贸易乃至政治与国家安全的重要工具。美国较早将知识产权战略发展成对外战略，将国内知识产权法律推广为国际规则，渗透到主要目标市场，通过与东盟的广泛合作将其纳入其全球知识产权战略中，有效维护了美国国家利益，并在国际竞争中发挥重要作用。中国自《国家知识产权发展纲要》及《“十三五”国家知识产权保护和运用规划》实施以来，知识产权国际合作不断深化，并逐步构建起“四边联动、协调推进”的知识产权国际合作新格局。《区域全面经济伙伴关系协定》（Regional Comprehensive Economic Partnership Agreement，RCEP）作为全球最大、最具潜力的区域自贸协定，知识产权等现代化议题的囊入将进一步有利于中国更为有效地参与全球经济治理，提高在国际经济贸易中的制规权。这需要充分开展国际合作，参与国际治理，增强中国知识产权在国际上的影响力与竞争力，助力中国开放型经济的高质量发展。

（1）增强参与知识产权全球治理的主动性，融入全球治理体系。加强与世界知识产权组织的磋商合作，积极参与国际规则的制修订和国际知识产权冲突的解决，在相关谈判中根据中国实际合理提出知识产权相关议题，适当展示中国知识产权主张，争夺国际话语权；同时深入推进中美欧日韩5个知识产权局以及中国—东盟、《区域全面经济伙伴关系协定》等区域知识产权的合作交流，积极推进与经济贸易等相关的多双边知识产权磋商或谈判，推动符合区域各国利益、彰显公平公正的相关国际协定，形成“创新驱动、产业支持、贸易结合”的知识产权价值链，以域内国家的影响力推动产业链的全球扩张，提升中国在全球知识产权治理体系中的制规权；进一步加强“一带一路”沿线国家的合作，帮助其完善知识产权制度，打造高层次合作平台，提升沿线国家规则的趋同性与知识产权整体保护水平，构建多边、周边、小多边、双边等协调联动的知识产权国际合作新格局。

（2）推进与主要国家之间的知识产权合作，强化知识产权国际合作机制。进一步落实中美知识产权相关协议等，减少国家间互疑因素，挖掘知识产权规则下的潜在共识，建立战略互信，推动科技及贸易合作，为当下中国创新主体谋求发展提供便捷、有效的知识产权服务，增强自身优势在全球产业和价值链上的粘连性；完善多方对话交流机制，积极推进与小多边知识产权合作，如金砖国家、中国—东盟以及中美欧日韩等，通过常态化合作机制，及时了解知识产权动向及创新治理模式，汲取高水平知识产权保护国家在立法、执法等方面的优势，完善跨境司法协作安排，加强与各国知识产权相关机构合作，推动执法等业务合作经验等的适当分享，通过在防范、打击侵犯知识产权犯罪方面的国际合作，提升中国知识产权管理水平，弥补与美国等发达国家知识产权管理之间的差距，增强中国知识产权战略在东盟地区推进的现实经验。

（3）充分利用《区域全面经济伙伴关系协定》推动知识产权区域合作，优化知识产权国际合作环境。借助《区域全面经济伙伴关系协定》，引导符合《区域全面经济伙伴关系协定》成员国现实要求的各项知识产权区域协定，强化与东盟各国知识产权交流与合作，参与区域内知识产权规则制定，改变中国对国际知识产权规则防守地位；搭建域内知识产权治理平台，联合建立亚太地区知识产权区域组织，为中国进一步参与全球知识产权治理搭建基础；推动与域内发展中国家共同开展知识产权相关培训，并进一步利用专利审查高速路（Patent Prosecution Highway，PPH）国际合作网络，逐步形成专利等知识产权审查结果共享机制；利用中国优势产业弥补东盟国家相关产业中的技术短板，增进双方互信合作，打破以美国为首的西方国家企图通过各类“脱钩”以及数字、高新技术等技术规则限制中国参与全球技术治理的局面；推动域内业界合作，鼓励龙头企业或行业协会积极参与各类产业知识产权联盟等非政府组织平台的组建，加强域内知识产权实践的交流，扩大中国知识产权规则在区域知识产权执法中的影响力。

（4）加强新兴领域知识产权布局与治理。针对新技术引发的技术壁垒问题以及数字化环境下战略性新兴领域如生物技术、人工智能等知识产权的保护问题，充分利用当前“互联网+”发展优势，针对数字经济领域的新业态、新模式的知识产权及全球产业价值链变动带来的竞争事宜进行前瞻性布局，抢占未来知识产权的制高点。在进一步推进中国知识产权规则与国际制度接轨的同时，利用贸易与知识产权相结合的手段提升中国技术标准的现实运用，与贸易国建立行业组织或企业间的知识产权事务沟通协调机制，充分利用中国与东盟国家双边或区域贸易协定，化解美国不断强调跨大西洋贸易与投资伙伴协议（TTIP）、“印太经济框架”（IPEF）等区域性规则压缩《与贸易有关的知识产权协定》等知识产权保护协定规则适用范围对中国的限制，提升中国知识产权国际话语权。